特朗普重新执政后，立即在数字资产领域展开一系列行动，大张旗鼓地打造美国在该领域的领导地位。从发布题为《加强美国在数字金融技术领域领导地位》的行政令（第14178号行政令），到签署关于建立比特币战略储备和美国数字资产储备的行政令（第14233号行政令），再到召开首届加密货币峰会，特朗普政府展现出对发展数字资产的高度重视，欲强化美国在数字资产领域的领导地位。若特朗普政府的数字资产政策顺利进行，中国数字资产发展将面临全方位挑战。

美国数字资产的政策框架

特朗普签署的第14178号行政令是美国数字资产政策的纲领性文件，体现了特朗普政府意图打造美国在数字资产领域领导地位的政策框架。相比于美国前总统拜登2022年签署的《确保负责任地发展数字资产》行政令（第14067号行政令），特朗普行政令对数字资产的界定有所不同。在第14178号行政令中，数字资产被定义为在分布式账本上记录的任何价值的数字表示，包括加密货币、数字代币和稳定币；央行数字货币（CBDC）未被包含在数字资产中，而是被单独定义为以国家会计单位计价的数字货币或货币价值形式，是中央银行的直接负债。而在拜登发布的第14067号行政令中，数字资产包括加密货币、稳定币和CBDC，但不包含数字代币。从14178号行政令对数字资产的界定看，特朗普政府的数字资产政策是以私营机构为主体考虑的。

加密货币作为数字资产的主体，特朗普政府的总体政策是弱监管、重战略。加密货币是一种以加密技术和分布式账本技术为特征的私人资产，不受任何发行人或其他数字代币背书，目前占数字资产总市值的90%以上。在放松监管方面，特朗普行政令第三节撤销了拜登行政令中的“数字资产国际参与框架”，以及根据这些文件出台的抑制数字资产创新的所有政策、指令和指导。在重战略方面，特朗普行政令指示在国家经济委员会内设立总统数字资产市场工作组，由人工智能和加密货币特别顾问担任主席，多个政府部门（含安全部门）部长作为成员，此举有将数字资产政策上升到国家战略的意图。另外，特朗普还决定建立比特币战略储备和美国数字资产储备，确立了加密货币的储备资产地位和交易合法化。

稳定币是除加密货币外，另一个在特朗普数字资产政策中受到重视的领域，被认为是促进美元国际地位的重要工具。稳定币锚定某特定资产或一篮子资产，价值相对稳定，目前市场上95%以上的稳定币均锚定美元。由于价值稳定，稳定币比加密货币更具货币属性。在特朗普第14178号行政令中，特朗普有非常明确的以美元稳定币强化美元国际主导货币地位之意图。该行政令第一节第二条指出：促进和保护美元的主权，包括通过采取行动促进全球范围内合法的美元支持稳定币的发展和增长。美元稳定币在美元主权的前提下被提及，表明其发展得到了官方背书并附加了战略意义。该行政令还指出，总统数字资产市场工作组应提出一个联邦监管框架，用于管理包括稳定币在内的数字资产的发行和运营。特朗普政府之所以重视稳定币的监管框架，是因为只有在明确的监管框架下，稳定币才能实现快速、大规模发展。

CBDC在特朗普第14178号行政令中则被明令禁止。行政令第一节指出：CBDC的风险威胁到金融体系的稳定、个人隐私和美国的主权；第五节又专门提出禁止机构在美国境内或境外采取任何CBDC相关行动，以及任何机构正在进行的与在美国管辖范围内创建CBDC有关的活动应终止。特朗普所强调的CBDC风险主要存在于面向大众发行、可以流通和使用的零售CBDC，特朗普认为，CBDC与私营机构发行的稳定币构成直接竞争，并且很可能凭借国家信用将后者挤出。行政令全面禁止CBDC，意味着私营机构将成为数字支付市场的主要“玩家”。值得一提的是，数字代币虽然仅在第14178号行政令中出现过一次，但是存款代币化、资产代币化可能成为未来重要的金融发展趋势，不应当被忽略。

对中国带来哪些挑战

美国加强在数字资产领域的领导地位，或将对中国在该领域的发展形成一系列挑战，扼制中国在该领域及跨境支付领域的发展潜力。

首先，打压中国数字资产潜在竞争力。早在2024年7月召开的比特币大会上，特朗普就曾指出美国必须取得加密货币领导力，否则中国将成为主导。实际上，中国确实曾经是世界加密货币第一大市场，但是在2021年9月国务院下属十部门联合发布虚拟货币交易禁令之后，加密货币活动便已全部退出中国。尽管鉴于前期的良好基础、香港地区的发展机会以及中国政府对区块链技术的重视，中国在数字资产领域仍然有很强的发展潜力，但在特朗普政府数字资产政策的支持下，大量数字资产创新企业或将赴美开展业务，这将会使得美国在数字资产领域的发展上具有一定优势，进而导致中美在该领域的差距可能被拉大。一旦美国全面掌控数字资产市场，便能够通过结构性权力（其他国家对美国依赖）榨取包括中国在内的其他国家的财富，并通过把控规则制定施加影响，中国在这一领域的发展将会更加被动。

其次，挤压中国企业的电子支付优势。美元稳定币可将美元的流通疆域拓展到更广阔空间，如元宇宙、亚马逊等大型平台公司基于区块链技术推出的支持更快交易结算、更好隐私保护的美元稳定币，很可能成为被平台用户广泛接纳和使用的支付工具。大型网络平台没有国界限制，所发行的稳定币天然具有跨境属性。随着应用场景的不断扩展，这些稳定币还有可能在平台之外被广泛接受。中国企业虽然在电子支付领域取得了巨大成功，支付宝、微信支付依托所在平台优势，不仅实现了国内普及，还建立起国际支付网络，助力了人民币国际化，但美国平台企业的国际化程度仍然优于中国企业，凭借强大的网络效应，这些平台基于美元稳定币推出的便捷支付服务可能迅速取得国际市场垄断地位，挤压中国支付企业的国际业务空间。另外，一旦美元稳定币被大规模使用，还可能通过货币政策溢出、跨境资本流动等渠道引发全球经济波动，影响中国的金融稳定。

最后，挑战中国CBDC的先发优势。特朗普政府对CBDC威胁金融稳定、个人隐私和国家主权的评判，有污名化CBDC之嫌，可能使其他国家对与我国开展CBDC合作更为谨慎。尤其需要重视的是，纽约联邦储备银行等七家货币当局和包括环球银行金融电信协会（SWIFT）、维萨卡（Visa）、万事达卡（Mastercard）等40多家传统金融中介，于去年4月共同参与了国际清算银行创新中心支持的名为Agora 的“下一代金融市场基础设施”项目。该项目以私营机构为主体推动传统金融基础设施升级，与我国在国际上通过多边央行数字货币桥（mBridge）项目推动的以官方CBDC合作，促进新型国际金融基础设施建设的思路完全不同，将对我国在CBDC领域的先发优势构成挑战。

几点对策建议

鉴于美国急于打造其在数字资产领域的领导地位及其可能对中国产生的不利影响，我国应立足香港地区发展加密货币市场，支持中资企业在海外探索稳定币和数字代币，并依托现有优势尽快做大做强CBDC。

第一，支持香港地区发展加密货币，妥善管理政府持有的比特币。香港在加密货币和区块链创新方面具有良好基础，是全球最活跃的加密货币市场之一。香港金融管理局和香港证监会通过推动更多支持性政策落地，将营造友好的加密货币创新氛围和投资环境，吸引更多该领域企业和投资者进入，增强香港在全球加密货币市场的影响力。另外，中国政府还可考虑建立比特币专项储备，对通过打击违法活动查获的约19万枚比特币进行更加有序、规范的管理。

第二，支持中资企业在海外探索人民币稳定币和人民币存款代币化。允许在国际上广受欢迎的中资平台公司在海外推出人民币稳定币，促进人民币国际化。支持中资金融机构的海外分支探索人民币存款代币化，可考虑与mBridge项目衔接；未来或可进一步向国内业务延伸，与数字人民币机制结合起来，推动国内金融基础设施的数字化升级。

第三，依托现有优势尽快做大做强CBDC。美国推动全球金融基础设施数字化尚需时间，在这一阶段，我国应果断依托mBridge项目推进CBDC国际合作。可率先吸引与我国经贸联系紧密的周边国家加入mBridge项目，再逐渐向“一带一路”沿线国家延伸。相比美国主导的Agora模式，我国推动的官方CBDC合作模式风险更小、监管合作更容易，有助于促进本币结算，在全球南方国家中应有很大推广空间。