文章来源: 财经E法 于 2025-07-01
在美国，加密货币行业迎来了最支持他们的一届政府。但国会能响应特朗普号召，成功推进立法吗？

当地时间6月17日下午，美国参议院以68票赞成、30票反对通过了“指导和建立美国稳定币国家创新法案”（下称《GENIUS法案》），这是参议院第三次就该法案投票，也是参议院的全体表决。

这意味着，稳定币立法正式进入众议院流程。这个事先张扬的法案，每次关键进展都引发“币圈”和金融市场的欢呼，同时也遇到质疑者更猛烈的抨击。

在拥趸者看来，《GENIUS法案》本该是最容易通过的加密货币法案，却花了数月才进入参议院审议，期间还失败过一次，最终经过激烈的谈判才取得进展，进程过于艰难。而在反对者看来，这个存在“根本性缺陷”“纵容腐败”的法案，却顶住了潮水般的反对意见获参议院通过，潜在风险令人担忧。

《GENIUS法案》将在联邦层面对美国稳定币发行者进行监管。法案中的稳定币是一种与稳定资产（如美元、黄金等）锚定的加密货币，旨在减少价格波动，提供稳定的价值存储和交易媒介。最知名的稳定币是Tether公司发行的USDT和Circle公司发行的USDC，均与美元1∶1锚定，两者加起来占到全球稳定币市值的90%左右。

6月18日，白宫加密货币和人工智能主管大卫·萨克斯（David O. Sacks）再次释放利好称，该法案已接近“终点线”，预计很快就会送到特朗普总统的办公桌上。

在此氛围下，金融市场再迎一波热潮，全球市值第二的稳定币USDC发行商Circle(CRCL.US)和USDC主要交易所Coinbase(COIN. NASDAQ)股价应声上涨，至6月18日收盘，涨幅分别超过30%和15%。

此后，叠加其他利好，Circle连续三个交易日上涨，股价最高时较其6月5日的IPO价格（31美元）上涨了800%以上。经过两日回调后，Circle6月26日又恢复上涨。而Coinbase(COIN)在6月26日的收盘价涨至375.07美元，创下历史新高。

6月23日，《GENIUS法案》的最新版本已经移交到众议院。随后该法案将与众议院可能通过的其他版本进行协调，并经过众议院审议等多项流程，才能最终由特朗普正式签署，成为法律。

多位在美法律人士表示，一般来说，法案在美国参议院的立法推进难度高于众议院。相较于参议院，众议院中支持特朗普的议员更多，所以特朗普力推的《GENIUS法案》大概率也会在众议院获得多数支持，并最终通过。只不过，除了立法博弈本身带来的波折，在特朗普这个最大的不确定因素面前，法案的终局依然充满变数。

尽管稳定币在全球的总规模已超过2500亿美元，但依然处于美国监管灰色地带。大多银行等传统金融机构仍对其敬而远之，这一方面由于加密货币与“非法交易”“欺诈”丑闻的关联，另一方面也来自监管的不确定性。

《GENIUS法案》被特朗普寄予厚望——助力美国成为“加密货币之都”，在未来数月料将面临议员们的进一步拷问。但即便生效成法律，也将长期考验美国对系统性金融风险的管控能力。而对于加密货币行业所期望的“融入主流金融市场”，这只能算是开始。



总统的利益冲突争议被搁置

《GENIUS法案》在获得美国参议院全体投票通过前，几经波折。

特朗普无疑是此轮美国加密货币立法的重要推手。但在参议院审议进程中，也正是特朗普家族的稳定币生意成为反对方的核心理由。

当地时间5月19日晚，美国参议院就稳定币监管法案进行关键程序性投票，以66票赞成、32票反对的结果通过。此后，外界一度认为，一周内该法案就能进入并通过参议院全体表决，几周后甚至能进入特朗普签署环节。比如，该法案的主要支持者之一、美国共和党参议员辛西娅·鲁米斯（Cynthia Lummis）一度表示，5月26日（美国阵亡将士纪念日）之前通过该法案，是一个“公平的目标”。

但直到近一个月后，美国参议院才最终通过该法案。质疑者针对特朗普家族进入稳定币市场所引发的利益冲突问题持续发难，其他指责还包括腐败、洗钱、诈骗丑闻，以及稳定币自身的“透明度”等问题。（详见：美国稳定币立法博弈，迎接创新革命还是拉响警报？）

在5月19日的关键程序投票之前，由于多个议员的坚决反对，法案前景一度变得扑朔迷离。比如，马萨诸塞州参议员伊丽莎白·沃伦多次表示，特朗普利用其家族的加密货币业务，可以用关税豁免、赦免和政府任命等总统恩惠，换取外国政府、亿万富翁和大公司数亿甚至数十亿美元的利益。在她看来，“参议院通过《GENIUS法案》，不仅是在纵容这种腐败，而且还在积极助长其扩张”。

为了平息争议，参议院多数党领袖约翰·图恩 (John Thune)提出通过“常规命令”来推动《GENIUS 法案》，允许在参议院进行公开的修订程序。该程序又称“冗长辩论”机制，允许少数派通过无限期辩论阻碍议程推进，要终止辩论并进入表决，需获得60票的支持。这直接导致在短短几周内，各方提出了几十项针对法案的修正案，其中不乏一些广受争议的修正案。

在美学者孙远钊介绍，如果严格遵循“冗长辩论”程序，将是一个冗长的达成共识的过程。

首先，一旦有议员提出修正案，参议院就需要展开讨论，之后要表决是否将该修正案纳入现有法案。其次，如果该修正案被决定纳入法案，还需要再表决一次。再次，等汇总了所有的修正案形成更新版法案后，还需要再启动一次投票。最后，还要对新版本的预算是否会影响到既有的预算投一次程序性的票，且对最终的实质内容版本，仍需再投一次票。

“这样计算下来，即便只有十个修正案，也意味着至少要启动54次投票。”孙远钊表示，约翰·图恩真实的意图，旨在通过修正案，与各方进行充分的沟通，以获得支持。当约翰·图恩发现支持的票数已经超过60票，便于6月11日就法案发起关键程序投票。

在参议院投票的最后全体投票阶段，从国会到政府都在冲刺。孙远钊观察到，一般美国国会议员在周四下午就会从国会山返回选区做募款及选民服务，但这次参议员们从6月11日开始，直到6月13日（周五）还在为了立法在进行讨论，“就是为了趁热打铁，加速通过法案”。

6月11日，美国财政部长斯科特·贝森特（Scott Bessent）再次强调，稳定币会为美元注入新的动力，并加强美元在全球金融体系中的地位。贝森特曾在对冲基金专门从事外汇交易，他在参议院拨款委员会听证会上表示，如果有立法支持，预计到 2028年美元稳定币市场规模将超过2万亿美元。

针对利益冲突问题，6月13日，美国联邦政府道德办公室（OGE）发布了对特朗普第二任期的首份财务申报文件，其中显示，特朗普从他家族控制的加密货币公司——“世界自由金融”（World Liberty Financial）赚取了5740万美元。此外，报告详细列出了特朗普的股份持有、股息收入、不动产、投资组合等资产情况。

不过，这份财务报告跨度仅为截至2024年12月底的约12个月左右时间，未能覆盖特朗普家族在大选期间从加密货币企业筹集的所有资金。

在《GENIUS法案》获得参议院通过后的6月18日，萨克斯驳斥了各方对利益冲突的担忧，“总统的资产被保密信托管理。他的儿子不在政府任职，可以从事商业活动”。

6月23日披露的《GENIUS法案》最新版本规定，任何国会议员或行政部门高级官员在任职期间均不得发行支付型稳定币。但该版本并未解释特朗普是否属于“行政部门高级官员”。

孙远钊认为，法案没有明定限制总统的条款，是个明显的漏洞。通常只要没有明文限制，就无法约束总统的行为。他预计，“众议院里，特朗普的影响力更大，这应该不是问题了。 ”

多数观察者认为，法案在参议院得以通过的重要理由，是来自加密货币产业的“金元”游说。特朗普支持加密货币的立场也源自该行业的数亿美元政治献金，近年来，加密货币产业通过游说和公关营销活动向华盛顿投入了大量资金。（详见：美国加密货币立法获突破，特朗普起了多大作用？）

另一个理由则来自美国国会自身的需求。孙远钊介绍，相较于上一届美国国会，本届国会在上半年通过立法的数量太少，尤其没有通过有影响力的立法，这也使得各方将稳定币立法视作一个突破口。



众议院博弈开启

在参议院通过后，《GENIUS法案》进入众议院的博弈阶段。

下一个立法突破的关键时间点可能会在7月4日（美国独立日）前和8月前。在3月7日的白宫加密货币峰会上，特朗普曾敦促议员在8月休会前通过稳定币立法，为美元支持的稳定币和数字资产市场提供监管确定性。

美国国会包括参议院和众议院，该国宪法规定，众议员的任期为两年，每两年全部改选一次，而参议员任期是六年，每两年改选三分之一的议员。第119届美国国会的任期从2025年1月3日开始至2027年1月3日结束。

据孙远钊介绍，由于本届国会任期开始不久，就恰逢特朗普正式就任美国总统，但今年直至特朗普3月4日晚间向国会两院联席会议发表演说，“议员们才了解到特朗普对于稳定币的支持态度，相关法案也被正式提上工作日程”。

随后的3月13日，美国参议院银行委员以18比6的投票结果快速通过了《GENIUS法案》，这是该法案成为法律的第一步。

德恒律师事务所硅谷办公室负责人朱可亮注意到，在参议院的全体投票中，一批原来反对该法案的民主党参议员改变了立场，但他认为，只有及时通过更为重要的“大而美”法案，通过《GENIUS法案》的可能性才比较大。

特朗普提出的名为“大而美”的大规模税收与支出法案，正与《GENIUS法案》并行推进，只是流程有所不同，5月22日，美国众议院以一票优势通过“大而美”法案，随后被提交到参议院审议，6月16日美国参议院发布了该法案的参议院修改版本。该法案引发广泛争议，被认为会进一步增加美国财政赤字压力。

孙远钊也认为，《GENIUS法案》要在8月之前完成立法恐怕不易。因为只要参众两院的版本稍有不同，就必须协调统一双方的版本，然后再分别呈交到两院的院会对最终的版本进行最后一次的表决。考虑国会夏季是休会时间，复会要到9月上旬，法案要获得通过最快恐怕也要到9月底、10月初了。

众议院也有多个待通过的类似稳定币监管草案，最知名的是修订后的《STABLE法案》。但约翰·图恩表示，国会在数字资产方面“还有更多工作要做”，他指的是众议院正在审议的一项单独的市场结构法案，也就是《2025年数字资产市场清晰法案》（下称《清晰法案》）。该法案旨在为包括稳定币在内的数字资产建立市场监管框架。6月10日，众议院农业委员会和众议院金融服务委员会均通过了该法案。

在跨国咨询机构Grant Thornton看来，市场监管结构是加密货币立法需要解决的另一个更复杂的问题。此类立法需要明确界定，何时应将没有固定价值的加密货币作为证券由美国证券交易委员会（SEC）监管，或是作为商品由商品期货交易委员会（CFTC）监管。比如，比特币是迄今为止市值最大的加密货币，它作为商品由CFTC监管，但该监管机构主要监管期货和衍生品，对现货市场的直接权力有限。

美国摩根路易斯律师事务所分析称，《清晰法案》在许多方面都以《21世纪金融创新与技术法案》（FIT21）为蓝本，后者于2024年在众议院通过，但未获参议院推进。《清晰法案》将数字资产的大部分管辖权赋予美国商品期货交易委员会，但保留了美国证券交易委员会的一些重要职责，包括对涉及数字商品的投资合约的管辖权。

《清晰法案》将数字资产分为三类：证券、数字商品、稳定币。“数字商品”的广义定义是“与区块链系统有内在联系的数字资产，其价值源于或合理预期源于区块链系统的使用”。尽管数字商品的定义明确豁免了投资合同，但如果该法案获得通过，预计将大幅缩小构成证券的数字资产的范围。

《清晰法案》赋予 CFTC 对数字商品的专属监管权，包括数字商品交易所、经纪商和交易商，但由 SEC 注册的交易所、经纪商和交易商进行交易的数字商品被排除在外。在这些有限的情况下，SEC 将保留反欺诈和市场操纵权。其次，CFTC 和 SEC 将共同监管“允许支付的稳定币”。此外，根据《清晰法案》注册的数字商品经纪交易商将被要求成为注册期货协会的成员，该协会将对其自身提出额外的要求。

美国欧华律师事务所认为，《清晰法案》是在国会两院对数字资产立法兴趣高涨之际提出的，而且该法案在两个委员会中获得两党支持，这增加了其通过的可能性。

但美国律师事务所Wachtell Lipton认为，即使美国国会通过相关稳定币法案，去中心化技术与中心化监管体系的协调仍存挑战，包括去中心化金融（DeFi）对中介化金融的替代、现实资产代币化、分布式自治组织（DAO）运作等议题。且两党共识存在脆弱性——美国伊利诺伊州效仿纽约州推出严苛的BitLicense（颁发用于加密货币活动的营业执照）制度，俄勒冈州检察长为“填补联邦监管真空”起诉全球最大的加密货币交易平台Coinbase交易所等事件即为明证。



是否会引发系统性金融风险？

伴随立法进程，各方对于稳定币等加密货币被纳入主流金融市场后可能引发的系统性金融风险，愈发担忧。

稳定币被设计为通往加密生态系统的门户，承诺在公链上运行，并锚定稳定资产（如美元、黄金等）。据德意志银行此前发布的报告，《GENIUS法案》强化了美元的主导地位，规定所有稳定币必须1:1锚定优质低风险流动资产（93天内到期的美国国债、受保银行存款或实体美元现钞），且发行方需每月定期披露货币储备。

Circle是稳定币合规运营的代表企业，其盈利模式主要是“吃利息”。即该公司每发行一枚USDC，都有1美元的法定货币储备支持。Circle将这些储备金存放于安全的短期资产中，如美国银行存款和由贝莱德管理的短期美国国债基金。如此一来，便可以在高利率环境下产生可观的利息收益。2024年，Circle总营收约16.76亿美元，其中99%（约16.61亿美元）来自USDC储备产生的利息收入。同年，其净利润达1.56亿美元。

但美国罗得岛州民主党参议员杰克·里德（Jack Reed）在近日发表的公开信中表示，这是监管套利。他描述说，稳定币业务的运作方式如下：你给一家稳定币公司1美元，公司会返还给你一张记录在区块链上的借条（IOU）。你可以拿着这张借条转给其他人。你可以用它来购买东西，主要是其他加密货币。稳定币公司会拿走你的美元，并将其投资于各种产生利息和收益的资产。稳定币公司会保留这些利息和收益。当你要求返还美元时，它应返还给你。

在里德看来，稳定币业务很像银行——允许客户收发资金，而将银行监管的各方面都应用于稳定币并不合适。相关稳定币法案必须引入更多银行法和货币转移法的元素，才能真正发挥作用。

伴随稳定币立法进程推进，越来越多的人担心，这会导致加密生态系统与传统金融世界之间的联系更加紧密，并潜藏风险。

2022年11月11日，全球第二大加密货币交易所FTX因遭遇流动性危机而宣布破产，这被时任美国财政部长耶伦称为加密货币的“雷曼时刻”。由此引发的行业危机蔓延到几乎所有相关机构、市场或地区。加密货币市场的崩盘，虽然导致Tether公司发行的稳定币USDT跌破其与美元锚定的价值，但当时并未对美国国债市场造成实质影响。彼时，耶伦表示，像USDT这样的稳定币不会对金融体系构成系统性风险，因为它们规模太小。

但如果稳定币市场达到一定规模，事情可能就不会那么简单了。

穆迪评级副总裁兼数字资产高级分析师克里斯蒂亚诺·文特里塞利表示：“如果突然出现信心丧失、监管压力或市场谣言，可能会引发大规模清算，从而可能压低国债价格并扰乱固定收益市场。”

曾担任拜登政府时期SEC加密货币问题顾问的科里·弗雷尔（Corey Frayer）近日则表示，如果稳定币大幅扩张，或者银行发行自己的稳定币，那么一旦发生挤兑，也即稳定币的持有者试图将其兑换成实际现金，很可能也会引发银行挤兑。弗雷尔说：“稳定币法案创建了从极不稳定的加密生态系统到传统金融部门的传导渠道，这是非常危险的。”

6月24日，素有“央行的央行”之称的国际清算银行（BIS）提前发布了其年度经济报告的特别章节，给稳定币泼了一盆冷水。BIS认为，尽管稳定币在代币化方面展现出一些前景，但在单一性、弹性和完整性这三个关键测试中，仍未达到成为货币体系支柱的要求，甚至引发人们对其被用于洗钱和恐怖主义融资等金融犯罪的担忧。报告称，加密资产和稳定币“充其量只能扮演辅助角色”。

BIS认为，稳定币已成为非法绕过诚信保障措施的首选工具。公链的匿名性，即个人用户的身份隐藏在地址背后，可以保护隐私，但也为非法使用提供了便利。由于稳定币缺乏传统金融体系中“了解你的客户”（KYC）标准，更是加剧了这一问题。

此前一天，一向谨慎的欧盟也将矛头指向稳定币的风险。欧洲央行行长拉加德在布鲁塞尔出席欧洲议会经济和货币事务委员会听证会时称，稳定币“对货币政策和金融稳定构成风险”，因为它们可能吸引银行存款外流，且并不总能维持其固定价值。

所有的争议与担忧，不仅将在众议院的博弈中逐步清晰，即便《GENIUS法案》最终获得通过，仍需接受真实的市场考验。